ATTO AMMINISTRATIVO:
Atto unilaterale con rilevanza esterna, posto in essere da una autorità amministrativa nell’esercizio di una funzione amministrativa.
PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO:
Atto tipico e nominato, posto in essere dalla P.A. diretto ad aumentare o limitare la sfera giuridica del destinatario.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO:
L’insieme di più atti susseguenti, eterogenei, autonomi, che sono destinati allo stesso fine ed agli effetti di una determinata fattispecie.
Ciascun atto amministrativo, formalmente, è composto dai seguenti elementi:
1) INTESTAZIONE = Indicazione dell’autorità da cui l’atto promana.
2) PREAMBOLO = Indicazione delle norme di legge – di statuto – di regolamento – di attestazioni relative agli atti preparatori.
3) MOTIVAZIONE = Descrittiva, nella quale la P.A. indica gli interessi coinvolti nel procedimento. Valutativa, nella quale la P.A. motiva le ragioni per le quali soddisfa un interesse in luogo di un altro.
4) DISPOSITIVO = Parte precettiva e dichiarativa della volontà vera e propria.
5) LUOGO = Indicazione del luogo in cui è stato emanato.
6) DATA = Indicazione della data di emanazione.
7) SOTTOSCRIZIONE = Firma delle autorità che emana l’atto o di quella delegata.
Gli elementi accidentali dell’atto sono:
1) TERMINE = Può essere apposto discrezionalmente solo a quegli atti per i quali la legge non prescrive diversamente.
2) CONDIZIONE = Apponibile agli atti di amministrazione attiva ed agli atti di controllo.
3) ONERE = Apponibile ad autorizzazioni e concessioni.
4) RISERVE = La P.A. si riserva di adottare futuri provvedimenti in relazione all’oggetto dell’atto emanato.
I REQUISITI DI EFFICACIA trattano le condizioni richieste affinchè l’atto, già perfetto, divenga efficace:
1) REQUISITI DI ESECUTIVITA’ = L’atto, già perfetto. può essere portato ad esecutività ed opera EX TUNC (atti di controllo – condizioni sospensive).
2) REQUISITI DI OBBLIGATORIETA’ = L’atto già perfetto ed esecutivo, diviene obbligatorio nei confronti del destinatario ed opera EX NUNC (notificazione – trasmissione – pubblicazione).
I SOGGETTI DEL DIRITTO
Le norme giuridiche attribuiscono diritti ed obblighi a determinati soggetti, che si definiscono soggetti di diritto o soggetti giuridici. Nell’ordinamento italiano, tutte le persone fisiche, uomini e donne, al momento della nascita acquistano la capacità giuridica. I soggetti del diritto, detti anche persone, si distinguono in due grandi categorie:
Le persone fisiche sono i singoli uomini e donne, considerati nella loro individualità.
Le persone giuridiche sono delle entità astratte (cd. enti) esempio = le società commerciali, il Comune, la Provincia, la Regione,l’INPS.
Le persone fisiche avendo la capacità giuridica dalla nascita hanno anche la personalità giuridica.
Le persone giuridiche acquistano la personalità giuridica al momento del riconoscimento statale, quando acquistano l’esistenza giuridica.
Queste si distinguono in :
a) Associazione = organizzazione di persone edi mezzi dove prevale l’elemento personale.
b) Fondazione = insieme di beni materiali, ai quali il fondatore , spogliandosene, ha assegnato una particolare destinazione.
IL DIRITTO SOGGETTIVO E L’INTERESSE LEGITTIMO
Il diritto soggettivo è il potere di agire per il soddisfacimento di un proprio interesse, riconosciuto e tutelato dall’ordinamento giuridico. Si differenzia dall’interesse legittimo in quanto è di competenza del G.O. (tutela di un suo diritto) , mentre l’interesse legittimo è di competenza del giudice amministrativo (tutela di un suo interesse) Esempio = il diritto a votare-un’autorizzazione -il diritto alla salute.
L’interesse legittimo è la pretesa alla legittimità dell’attività amministrativa, nei confronti di un soggetto che si trova in una posizione differenziata rispetto agli altri soggetti. Esempio = la concessione del suolo pubblico-la posizione in graduatoria di un concorso pubblico.
LA PATOLOGIA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
L’atto amministrativo può essere:
1) INESISTENTE = Quando non vi è l’identificabilità giuridica dell’atto.
Esempio: Atto emanato da soggetto privo di qualsiasi competenze amministrative.
Esempio: Atto emanato da un collegio riunito irregolarmente o con un numero insufficiente dei membri.
2) IMPERFETTO = Quando non si è concluso il ciclo di formazione dell’atto.
Esempio: Decreto del Presidente della Repubblica non controfirmato dal ministro competente.
3) INEFFICACE = Quando non è stato ancora sottoposto al controllo o non lo ha superato o non è stato ancora comunicato al destinatario.
4) IRREGOLARE = Quando presenta un difetto, per cui la legge prevede, eventualmente, delle sanzioni amministrative a carico dell’agente che lo ha posto in essere.
5) INVALIDO = Quando è difforme dalla norma che lo regge.
A) Se la norma è una norma giuridica ci si trova dinanzi ad un vizio di legittimità e pertanto, l’atto sarà illegittimo.
B) Se la norma non è giuridica, ma rientra nella categoria delle norme di buona amministrazione, di opportunità e di convenienza, ci si trova dinanzi ad un vizio di merito e pertanto l’atto sarà inopportuno.
L’atto illegittimo può essere viziato in modo più o meno grave, delineando così le 2 categorie della nullità e dell’annullabilità.
L’ATTO E’ NULLO:
(A) Per l’inesistenza del soggetto, in quanto il soggetto che ha posto in essere l’atto non è organo della P.A.
(B) Per incompetenza assoluta, in quanto l’organo della P.A., che ha posto in essere l’atto è fuori dalla sua sfera di competenza territoriale.
(C) Per inesistenza dell’oggetto che si realizza in 3 ipotesi:
1) IMPOSSIBILITA’
Esempio = E’ nulla l’ordinanza del sindaco che imponga ai proprietari di cani di farli tacere di notte.
2) ILLICEITA’
Esempio = E’ nullo l’atto posto in essere dalla P.A. che imponga un comportamento considerato reato.
3) INDETERMINATEZZA DELL’OGGETTO
Esempio = E’ nullo il provvedimento di esproprio che non indichi il bene espropriato.
L’ATTO E’ ANNULLABILE IN QUANTO PRESENTA VIZI DI LEGITTIMITA’
I VIZI DI LEGITTIMITA’ SONO 3:
(A) L’incompetenza relativa che può essere per grado o per materia.
(B) L’eccesso di potere che viene riscontrato nelle seguenti figure sintomatiche:
1) Sviamento di potere = Ricorre nel caso in cui l’agente usi un suo potere discrezionale, per un fine diverso da quello per il quale le era stato conferito.
2) Travisamento ed erronea valutazione dei fatti = Ricorre quando la P.A. abbia ritenuto esistente un fatto inesistente o viceversa, o abbia dato ai fatti un significato erroneo o illogico o irrazionale.
3) Illogicità o contraddittorietà dell’atto = Ricorre quando il preambolo sia in constrasto con la motivazione o quando la motivazione sia in contrasto col dispositivo etc. etc.
4) Motivazione insufficiente = Ricorre quando si omette di prendere in considerazione qualcuna delle circostanze rilevanti.
5) Contraddittorietà tra più atti = Ricorre quando più atti successivi siano contrastanti fra di loro in modo da non far risultare la vera volontà della P.A.
6) Inosservanza di circolari
7) Disparità di trattamento
8) Ingiustizia manifesta
9) Violazione e vizi del procedimento = Atto emesso sul presupposto di un parere viziato da errore o travisamento.
10) Vizi della volontà = Ricorre quando l’atto sia stato emesso a seguito di violenza morale o errore o dolo.
(C) La violazione di legge
Si considera una figura residuale in quanto comprende tutte quelle specie di vizi che non rientrano nelle altre due categorie. In sostanza, ricorre quando vi è un contrasto fra l’atto e l’ordinamento giuridico, e sussiste o nella mancata applicazione della legge, o nella sua falsa applicazione.
L’atto illegittimo è annullabile, ma fino a quando non viene effettivamente annullato, esiste ed è efficace. Pertanto: è esistente giuridicamente, è efficace finchè non viene annullato, è esecutorio finchè non viene annullato.
I VIZI DI MERITO
I vizi di merito non sono suscettibili di una vera e propria classificazione. Il fondamento di tali vizi non risiede nella contrarietà dell’atto a norme giuridiche ma nella violazione del principio di buona amministrazione, cioè del principio di opportunità, di equità, di eticità, di economicità.
I rimedi contro gli atti illegittimi e inopportuni:
a) Una sentenza dell’autorità giurisdizionale amministrativa (T.A.R. – C.G.A. – Consiglio di Stato).
b) Una decisione amministrativa provocata da un ricordo dell’interessato.
c) un atto amministrativo di ritiro.
d) Un procedimento che sani o ne provochi la conservazione.
Gli atti di ritiro, generalmente sono classificati in 5 tipi:
1) L’annullamneto d’ufficio è un provvedimento amministrativo di 2° grado, con efficacia retroattiva (EX TUNC), per mezzo del quale viene ritirato un atto amministrativo illegittimo. Possono essere di 3 specie:
- Annullamento gerarchico
- Annullamento governativo (alta amministrazione)
- Autoannullamento (espressione del più generale potere di autotutela)
2) La revoca è un provvedimento di 2° grado, con cui la P.A. con efficacia non retroattiva, quindi EX NUNC, ritira un atto inficiato da vizi di merito (inopportuno, non conveniente, inadeguato, in base ad una nuova valutazione degli interessi). Specie di revoca:
- Autorevoca (da parte della stessa autorità che ha emanato l’atto).
- Revoca gerarchica (da parte dell’autorità gerarchicamente superiore).
La differenza tra revoca e revocazione è che la revoca si basa su una susseguente valutazione delle condizioni di opportunità, la revocazione si basa su un apprezzamento di circostanze e presupposti ignorati al momento dell’emanazione dell’atto.
3) L’abrogazione non è un atto ma un effetto derivante dalla incompatibilità fra due successivi provvedimenti. in effetti il secondo atto provoca l’abrogazione del primo. L’abrogazione, come la revoca, attiene a valutazioni di opportunità dell’atto ed ha la medesima efficacia (EX NUNC).
4) La pronuncia di decadenza è un atto di ritiro utilizzato nei confronti di precedenti atti ampliativi la sfera giuridica di privati.
Nei casi di:
– Inadempimento degli oneri incompetenti sui destinatari.
– Mancato esercizio delle facoltà derivanti dall’atto amministrativo.
– Venir meno di requisiti sia per la costituzione sia per la continuazione del rapporto.
5) Il mero atto di ritiro è un atto di ritiro nei confronti di atti non ancora efficaci. I motivi del ritiro possono essere sia di merito che di legittimità.
CONVALESCENZA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
Gli atti illegittimi, quindi annullabili, possono essere sanati e mantenuti in vita mediante un atto che elimina il vizio inficiante il provvedimento. Eliminano i vizi di legittimità e trovano il loro fondamento nel potere di autotutela i provvedimenti di convalescenza:
1) La convalida: provvedimento nuovo, autonomo, costituitivo con cui vengono eliminati i vizi di legittimità di un atto precedentemente emanato dalla stessa autorità.
2) La ratifica: provvedimento nuovo, autonomo, costituitivo con cui viene eliminato il vizio di incompetenza relativa.
3) La Sanatoria: non è un provvedimento nuovo ed autonomo, ma è un atto emesso successivamente, in modo da perfezionare ex post l’atto difettoso.
LA CONSERVAZIONE DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
Esiste una serie di figure giuridiche che tendono a rendere inattaccabile da ricorsi (amm.vi o giurisdizionali) un atto che è, e resta, invalido.
Tale figure o fanno venir meno i presupposti e le condizioni per esperire il ricorso (la consolidazione, l’acquiescenza, la conferma) o ne conservano parzialmente gli effetti (conversione).
LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
IL CONCETTO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
La Giustizia Amministrativa indica un complesso di mezzi e di istituti, destinati a regolare l’iniziativa dei singoli per la tutela dei loro diritti ed interessi legittimi di fronte all’operato della pubblica amministrazione.
TUTELA GIURISDIZIONALE
In Italia , la Giustizia Amministrativa è organizzata secondo il sistema della doppia giurisdizione e nel seguente modo :
a) L’autorità Giudiziaria Ordinaria (A.G.O.) ( Giudice di Pace-Tribunali-Corte d’Appello-Corte di Cassazione ) è competente a decidere delle violozioni di diritti soggettivi.
b) L’Autorità Giudiziaria Amministrativa (A.G.A.) ( T.A.R.-C.G.A.(Sicilia)-Consiglio di Stato) è competente a giudicare delle violazioni degli interessi legittimi.
Oltre alla doppia giurisdizione , gli interessati, hanno anche a disposizione altri mezzi di tutela amministrativa, i ricorsi amministrativi.
I RICORSI AMMINISTRATIVI SI DISTINGUONO IN :
1) ORDINARI = IL RICORSO GERARCHICO
Il ricorso gerarchico consiste nella impugnativa d’un atto non definitivo,proposto solo dal soggetto che vi abbia interesse all’organo gerarchicamente superiore a quello che ha emanato l’atto impugnato. Il termine di presentazione all’autorità competente è di 30 giorni.
2) ECCEZIONALE = L’OPPOSIZIONE
L’Opposizione è ammessa solo nei casi previsti dalla legge .E’ un ricorso atipico , rivolto alla stessa autorità che ha emanato l’atto impugnato. Il termine di presentazione è di 30 giorni.
3) STRAORDINARIO = IL RICORSO STRAORDINARIO AL CAPO DELLO STATO
Il ricorso straordinario al capo dello stato è ammesso soltanto per motivi di legittimità. E’ alternativo a quello giurisdizionale al T.A.R. Il termine di presentazione è di 120 giorni.
TUTELA GIURISDIZIONALE ORDINARIA
Sono devolute alla giustizia ordinaria :
1) Le cause per contravvenzioni
2) Tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile e politico.
3) Comunque vi possa essere interessata la P.A. sia parte attrice sia parte convenuta.
4) Ancorchè siano statio emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorità amministrativa.
I poteri del G.O. in ordine all’atto amministerativo sono:
a) Il sindacato del G.O. è limitato alla sola valutazione della legittimità dell’atto.
b) Il G.O. non può incidere sull’atto amministrativo, anche se illegittimo, e pertanto non può annullarlo nè revocarlo.
c) Il G.O. può soltanto dichiarare la illegittimità dell’atto e quindi disapplicarlo.
d) “Il giudicato” è limitato soltanto all’oggetto dedotto in giudizio.
Pertanto ” il sindacato ” del G.O. non potrà in nessun caso , estendersi al merito dell’atto stesso, nè all’apprezzamento di quei criteri di opportunità e di convenienza ai quali deve sempre ispirarsi l’attività della P.A.
TUTELA GIURISDIZIONALE AMMINISTRATIVA
La Giurisdizione Amministrativa è definita come quel complesso di organi del potere esecutivo investiti di giurisdizione per decidere le controversie nelle quali sia parte una P.A.
Gli organi investiti di Giurisdizione Amministrativa si possono così classificare :
a) Giudici Amministrativi Ordinari : 1) Di 1° grado = T.A.R. -Di Appello = Consiglio di Stato -Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana.
b) Giudici Amministrativi Speciali : Corte dei Conti -Tribunali delle Acque Pubbliche-Commissioni Tributarie-Altri Organi Particolari.
c) Ricorso al Presidente della Regione Siciliana contro atti emanati da organi Regionali.
SONO IMPUGNABILI INNANZI AL G.A. SOLTANTO GLI ATTI AMMINISTRATIVI CHE PROMANINO DA UNA AUTORITA’ AMMINISTRATIVA.
NON SONO IMPUGNABILI INNANZI AL G.A. :
-Gli atti amministrativi emanati da organi non amministrativi ( Esempio , dalle Camere del Parlamento)
– Gli atti politici
– Gli atti di altri organi giurisdizionali
– Gli atti interni del procedimento
– I regolamenti . Per questi ultimi ciò che osta alla loro impugnabilità, è il fatto che, contenendo delle normative generali ed astratte, non ledono in via immediata la sfera giuridica di un soggetto. Mentre , in quei casi, in cui il regolamento sia immediatamente lesivo di una posizione soggettiva, la giurisprudenza amministrativa ha sempre ritenuto ammissibile la impugnativa diretta ed immediata del regolamento.
I T.A.R. sono 20, uno per ogni Regione . In otto Regioni sono state istituite , in aggiunta al Tribunale Centrale, sezioni staccate con sede in città diverse dal capoluogo.
Il T.A.R. ha 2 giurisdizioni :
LA GIURISDIZIONE GENERALE DI LEGITTIMITA’
La Giurisdizione Generale di Legittimità mira ad accertare semplicemente la legittimità dell’atto amministrativo in relazione ai motivi dedotti dal ricorrente senza preclusione dell’accertamento del fatto. Il T.A.R. in sede di legittimità può , in presenza di un vizio di incompetenza , annullare totalmente l’atto illegittimo, e in presenza dei vizi di eccesso di potere e violazione di legge, può annullare in tutto o in parte l’atto illegittimo.
LA GIURISDIZIONE DI MERITO
La Giurisdizione di Merito mira all’esame dell’atto, oltre che sotto il profilo della legittimità, anche sotto il profilo della convenienza e della opportunità . Può annullare l’atto , per motivi di legittimità ; può riformarlo in tutto o in parte;può sostituirlo con un altro atto; può condannare la P.A. soccombente al pagamento delle spese di giudizio.